哥本哈根原本是良机,避免全球走上气候灾难的道路,让我们这个地球的所有人可以迈向安全的未来。世界各地的市民都曾动员及作出这样的要求,不过各国领袖谈判时只顾及本国利益,而不是保障我们共同的前景。
会谈最后以「哥本哈根协议」记录作案后结束。该协议成为传媒焦点,但其内容跟理想的方案还有一大段距离。
谈判必须重回正轨,所有国家需要返回谈判桌,并于2010年达成一份科学分析和全球人民所要求的──一项公平、进取而具约束力的协议。
「哥本哈根协议」内有甚么?
「哥本哈根协议」是一份三页的政治宣言,内容反映了目前仍有一些空间作国际协议,但在全球愿景中大家依然有很大的差距。
1. 气候威胁依然高
对阻止全球暖化只作空洞承诺。协议认同科学界的共识,平均气温再上升两摄氏度将导致灾难性和不可逆转的气候变化,因此要将气温上升幅度维持在这门槛以下,不过这承诺甚为虚弱,并没有设定到2020年或2050年的减排目标。协议只是呼吁,全球排放量要「尽快」到达最高峰,然后开始回落。面对当前危机,这只是空洞的策略。协议呼吁各国到2015年检讨是否应该将气温上升幅度减至1.5摄氏度,但到时可能已经太迟。
富裕国家的减排计划严重脱轨。面对这个重大的问题,协议只是提出到2020年发达国家要作更大幅度的减排,这个取向简直可笑。协议没有全球目标作指引,也没有准则去计算各国应负责的比率,只要求每个国家在2010年1月底提交承诺的减排目标,不过这张国际减排清单,只是一纸资讯,并没有约束力。
计算、汇报及核实。对于减排,必须有独立的审查制度,以确保各国履行自己的责任──在峇里会议上能就此达成协议是重大的成就。「哥本哈根协议」加强了这方面的意志,要求制订计算、汇报及核实各富裕国家减排量及拨款的程序。
2. 拨款在哪里?
有快速起动适应拨款──但请勿快速终结。协议承诺发达国家会在2010至2012年间,提供共300亿美元的新增资源。这项拨款值得支持,将有助解决早已积压的紧急适应需要及缓减机会。不过以直至目前已作的承诺计算,每年的总额比所需的金额仍少20亿美元:日本的拨款大部分以贷款形式作出;欧盟的拨款很多只是重新作承诺的拨款,甚少超越自1972年承诺的援助目标──全国收入的0.7%。此外,协议也没有对2014至2019年间的拨款作任何安排。
建议设立长期适应基金,但没有明确来源。协议呼吁到2020年筹募1,000亿美元,作适应及缓减,这是重要的一步。不过,这只是所需最低金额的一半,并且没有要求各个国家承担特定的责任,但协议至少提出了一个基本的金额。然而,协议并没有提及如何筹募各国应该承担的比率、款项应如何在适应及缓减之间作分配,又或款项中有多少为可以预期的定期拨款,以及有多少来自公共开支,而非透过碳市场取得的私营市场款项。
「劫取」援助和空头承诺的风险。协议中有关富裕国家须遵从计算、汇报及核实等原则作拨款的承诺相当重要,因为这有助结束目前各项拨款承诺间互相逃避推卸的情况。同时,协议仍对一些拨款方面的漏洞置诸不理,没有明确表明气候融资会是目前援助承诺(国家收入的0.7%)以外的独立拨款。没有这项保证,筹募到的款项其实可能是转移自未来用于贫穷国家基础服务的开支,也就是将用作建造学校和医院的预算,改为兴筑防洪堤坝。
新的拨款机制怎样管理?协议决定设立「哥本哈根绿色气候基金」,旨在作为联合国大会之下其中一个拨款机制,用于缓减、减少因伐林而造成的排放、适应;能力培训,以及技术发展与转移。这机制是否会与正式途径内谈判中的其他机制相关,现时还未清晰,不过其管理方式必须让气候融资可以更为透明和民主──这项原则在文本中未见提及。
3. 对最贫穷人的保障太少
对适应缺乏前瞻愿景。关于适应问题,协议除了指出这是重大挑战、需要资金,以及最为弱势的发展中国家应优先获得拨款外,著墨不多。不过协议并没有建议适应拨款所需的金额,也没有对资金来源作出承诺;协议亦未提及需要补偿不能避免的损失──例如在风暴及泛滥后,协助社群重建家园及恢复生计,又或应付因冰川融化而逐渐出现的损失,例如食水减少。
何谓一份公平、进取而具约束力的协议?
1. 阻止危险的气候变化
- 透过保证全球碳排量于2015年达到顶峰,以及温室气体浓度最终降至350ppm(百万分率),将全球暖化的幅度维持于两摄氏度以下;
- 发达国家将减排目标定于到2020年至少按1990年水平减少40%;
- 发达国家应透过国内的行动达致减排目标,而不是透过碳交易购买减排量;并且需要堵塞计算减排量的漏洞;
- 发展中国家在发达国家的财政及技术支援下,限制本身的排放量增长,财政支援须由2010年开始,到2013年增至最少每年1,000亿美元。
2. 保障贫穷人在无可回避的气候影响下得到支援
- 由2010至2012年提供充足的快速起动适应拨款。乐施会估计,紧急适应资金至少每年需要500亿美元;
- 按照科学及经济的评估,提供逐步增加的适应拨款,由2013年至少每年500亿美元开始,至2020年增至1,000亿或更多;
- 确保所有适应和缓减措施的拨款,是富裕国家在已承诺、占国民收入0.7%的发展援助以外的款项;
- 确保最受气候变化影响的社群可以得到适应资金,有关项目须注意性别平等的问题。
- 成立国际气候保险融资,并采取措施协助受无可回避的气候变化影响的人民,从伤害和损失中复元。
3. 各国政府须致力扭转气候变化的趋势
- 建基于现存的原则及规条,包括「联合国气候变化纲要公约」及「京都议定书」,制订对各国均具法律约束力的条文;
- 制订新的全球气候融资机制。该机制的监管要按照所有国家公平参与的原则,并能有效地为发展中国家提供适应及缓减气候变化的拨款;
- 为计算及减少排放,以及提供融资,制订更强力的遵守规则及执行机制。
回顾过去两年的气候谈判
峇里路线图
2007年的「峇里路线图」,为其后两年的谈判制订了轨迹,以两份平行的文本,按双轨制的方向同时工作:
- 根据「京都议定书」的谈判轨迹,所有富裕国家(除了美国)协议订立2012年后的减排目标,而该目标属新增、具法律约束力的;以及
- 根据「长期合作行动」的谈判轨迹,让所有其他国家参与一项新增、具法律约束力的协议,内容包括:美国订立可与其他国家比拟及具约束力的减排目标;发展中国家在取得财政及技术支援下,限制减排;以及拨款协助发展中国家适应气候变化的影响。
在这两年的谈判中,真正解决了的争议甚少,重要的是,富裕国家无法赢取发展中国家的信任,因为他们并没有显示出肩负历史排放责任的决心。
迈向哥本哈根
美国于2009年立法为全国的碳排放制订上限,受到各界欢迎,视为该国迈向加入国际协议的第一步。不过美国订下的目标毫不进取(到2020年时的水平只比1990年时低4%),发展中国家及其他富裕国家均认为极不足够。此外,由于美国不愿意签订「京都议定书」,需要制订另一条具约束力的条约,于是开始提倡融合上述两条途径的谈判,将双轨谈判变为单轨谈判,这举动无疑是旨在推倒京都议定书。这令发展中国家提高警觉,其中不少担心富裕国家会集体试图用这方法来减轻自己应该承担的历史排放责任。
在谈判的筹备阶段,有些国家和地区已踏前一步,提出进展的目标。首先是欧盟在2008年承诺新的减排目标(到2020年,单方面按1990年标准减排20%,若全球能达成有强大力量的协议,则目标升至30%)。中国、印度、墨西哥、南韩及其他国家也单方面宣布会作出大幅减排,而南非则承诺,若获得财政支援,亦会愿意大幅减排。
不过,到哥本哈根谈判开始前一个月,所有重大的决议,不论是富裕国家作足够的减排,还是适应及缓减措拖的融资,都仍在谈判桌上。丹麦首相当时表示,已不会有可能按原定时间制订具法律约束力的协议,因此建议争取单一的结果,而不是按峇里协议的两条途径。这个说法获得其他富裕国家的政府认同,也自然再一次令各界担心。
哥本哈根:太多文本,太少信任
当时有传闻丹麦政府准备了另一份谈判文本,在哥本哈根谈判开始后不久,就有一个初稿版本泄漏了出来。这文本于会前一星期递交予某些特定的国家,内容向富裕国家的利益倾斜,并且计划以单轨制的的新协议,取代原本双轨制的方向。
这引发了大家绝不希望出现的互不信任气氛。为了确保两条路径的取向仍能保留在谈判桌上,中国、印度、巴西及南非因应丹麦文本,提供了另一个建议,其后非洲集团及小岛国家联盟相继提出自己的建议。结果正式的程序再次集中于正式的文本,不过整个过程令时间流走,亦令国与国之间的互信丧失。
争取进展
会议中心内或许弥漫著猜疑的气氛,不过在会场外的街头,以至全世界,都在「全球行动日」有大量群众要求采取强而有力的行动。在哥本哈根,有10万人游行;在全球近140个国家,有超过3,000项相关活动。世界各地有140万人签署了「滴滴滴运动」(tck tck tck campaign)的立场书,呼吁会议要达成协议。公民社会的组织多年来一直积极参与气候谈判,但在会议的第二个星期中,他们的参与程度被逼大幅减低。联合国严格地限制进场的人数:由任何时间可以有15,000名观察员,到最后几天减至只有300名。
一批具知名度且进取的商业机构,了解到气候变化对其核心业务的威胁,也动员呼吁作出果断的行动。有一些商界联盟,例如由Nike、Starbucks、Levi Strauss、Sun Microsystems及Timberland等在美国组成的「商界推动创意气候及能源政策组织」(Business for Innovative Climate and Energy Policy,简称BICEP),就要求按照科学研究的结果制订全国法律。不过,这些机构的呼声和影响力,比起保守企业利益数十年来拖延弃用石化燃料的高层次政治游说,仍微不足道。举例来说,在谈判开始的一日,代表欧盟各主要商会的「商业欧洲」(Business Europe) 联盟,就公开呼吁欧盟不要单方面将自己减排目标由20%升至30%。
沦为乱局
到各国元首参与谈判时,他们最终只是站在讲台上覆述自己国家的立场,而不是提议作任何突破。不少人期望富裕国家会提出进取的新方案,但结果他们只提出融资的暂定方案。美国响应英国和埃塞俄比亚较早时候的呼吁,同意筹集1,000亿美元作长远拨款──不过已是当日的晚间时分,而且亦没有提及拨款的来源。
在谈判最后的混乱时刻,美国、中国、印度、巴西及南非草拟了一份文本,但却没有欧盟的参与。该文本经与25个国家元首讨论后,成为了「哥本哈根协议」。这份文件在谈判最后一日深夜交予各国,只给各国一个小时去阅读和签署。欧盟勉强答应,但很多发展中国家拒绝,因此会议只是「审阅」了该份协议,而非「确立」,最后大会将「哥本哈根协议」记录在案。
谁扼杀了联合国气候变化会议?
很明显,富裕国家有责任带头削减全球的碳排放量。不过,包括澳洲、加拿大、欧盟、日本、新西兰及美国在内,差不多没有一个富裕国家前往哥本哈根之时作好准备,去签署真正有实质意义的协议。欧盟比大多数其他的富裕国家有较佳的准备,但却保留了方案,准备作为最后的建议,结果完全没有公开。美国带著大众早已预期的低标准建议来参加谈判,令人惊奇的是,该国并没有在谈判中作实质承诺,提高标准。这做法让澳洲、加拿大、日本及新西兰可用美国作挡箭牌。更不妙的是,这些国家主动阻止了连串进取的建议推行。富裕国家没有集体的愿景和意志作领导,而要付出最沉重代价的,是贫穷的发展中小国。气候变化并不是他们的责任,但所造成最恶劣的后果却要他们承担。
下一步:要转变的是政治,不是气候
一如过往的政治挂帅谈判并不能解决气候危机。未来一年是关键时刻,不过「联合国气候变化纲要公约」只建议于2010年5月或6月举行一次预备会议,以及于11月或12月在墨西哥举行最终会谈(即联合国气候变化第16次会议/京都议定书签约方第6次会议──COP16/CMP6)。如此单薄的会议安排不足以扭转谈判。各国政府仍著重保障自己的国家利益,而不是保障全球共同的前景。
要证明这种多边的气候谈判是阻止气候变化的有效途径,2010年或许是最后一年。在2010年,各方努力包括:
国家元首:展示在气候问题上的领导能力。过去两年的谈判充满互相抗争的意味,要在2010年达成协议,各国谈判时就必须改为抱著互相合作的态度。这种取态要由各国元首带动,特别是富裕国家,并且要成为谈判中主导的原则。
各国部长:准备通宵达旦举行部长级会议。在3月、6月及9月,将会有一连串关于两条途径谈判的部长级会议举行。这几次会议必须能推动作出政治决定,因此应由「联合国气候变化纲要公约」主持,各个国家集团都有代表,并确保会议内容会全面汇报予各国。每一次部长级会议均要达到预定的目标,方可结束:将文本中的争议数目减半,以及将括号中列出的数字差距减半。到COP16/CMP6举行时,建议中减排量和拨款额的差距应已收窄,可以在会议中达成协议。
气候专家:将事实放回谈判的核心。气候科学在急速演变,不过谈判却继续建基于旧的推算,并在承诺中回避科学数据。政府间气候变化专门委员会和主要的气候专家,急需提供最新有关减排进度及气温升幅的预测,以1.5摄氏度为起点,让谈判人员,以至全世界,知道协议内容其实有甚么意义。有关气候变化对人类影响的研究必须深化及让群众了解,到时各国政府就会明白,他们的消极态度在人类生活和财政方面要付上的真正代价。
谈判人员:草拟能推动决定的文本。气候谈判并不以任何城市为基地(不像贸易谈判以日内瓦为基地),加上稀疏的预备会议,令谈判不能获得稳定的进展。因此,各界应在某一城市(波恩、纽约或日内瓦)建立「半永久」的谈判地点,作为「代表团的宿舍」,令谈判可按时完成。发展中国家必须派出最佳的谈判人员参与谈判──过去的经验显示,较佳的人员确有帮助,而低度发展国家需要获得财政支援参与谈判,并且要得到「联合国气候变化纲要公约」专家组提供额外的技术支援。
公众支持:建立理据,争取更广泛支持。过去两年,在全球各地出现了史无前例而广泛的运动,争取气候公义。不过,我们可以做的还有更多。
- 企业:各国进取的商业机构必须招揽另一批企业加入联盟,以建立新的国际绿色协议,而且也需要更为积极地促使各国政府行动。
- 公民社会:继续强调气候变化对贫穷及环境问题造成的严重影响,并且让气候公义成为政治人物在选举中不能忽视的课题。
- 公众发声:继续展示国际间要求迅速的行动。
各国政府不能跟空气谈判──而要跟其他国家。他们必须返回谈判桌,在2010年全年工作,达成全球急切需要的公平、进取而具约束力的协议。